[기고] 단체수의계약제도 등 중소기업제품 판로지원제도의 개편방향

단체수의계약제도 등 중소기업제품 판로지원제도의 개편방향 미래를 대비한 판로지원 제도로 바꿔가야 1965년에 도입되어 40여 년 간 대표적인 중소기업제품 판로지원 정책으로 자리매김해 온 단체수의계약제도의 폐지 등 중소기업제품 판로지원제도에 대한 개편논의가 일단락됐다. 감사원이 2003년 초부터 2년여에 걸쳐 실시한 단체수의계약제도에 대한 감사결과를 지난해 7월 발표하자 중소기업청이 즉각적으로 단체수의계약제도의 폐지 등을 골자로 하는 ‘중소기업 진흥 및 제품구매 촉진에 관한 법률(이하 ‘구매촉진법’이라 함)’의 개정을 추진함으로써 시작된 중소기업인들과의 갈등은 급기야 중소기업청이 개최할 예정이던 공청회가 수많은 중소기업인의 반대 입장으로 인해 개최되지 못하는 사태로 까지 이어졌고, 중소기업인들이 여러 일간지에 단체수의계약제도 폐지추진의 부당함을 호소하는 광고까지 게재하면서 갈등은 수개월간 지속되었다. 이에 따라, 국회에서는 단체수의계약제도의 폐지를 2년간 유예하는 등 중소기업청이 제출한 당초 법률 개정(안)의 수정이 불가피하였고 결국 당정협의 등을 거쳐 산업자원위원회 대체(안) 형식으로 지난해 12월 8일 본 회의에서 구매촉진법 개정(안)을 통과시켰다. 아직도 단체수의계약제도의 득실(得失), 또는 공과(功過)에 대해서는 정부와 중소기업계간의 시각차가 현저히 존재하나 중소기업인들도 오직 단체수의계약제도만이 판매난을 완화시키고 중소기업의 경쟁력을 강화시킬 수 있는 유일한 제도라고만 주장할 이유가 없고, 또한 이제는 시대변화를 감안한 새로운 판로지원제도를 마련하여 향후 10년, 20년 앞을 준비해 나가야 한다는 의견이 중소기업계 내부에서도 활발히 제기되고 있음을 감안할 때 이제는 중소기업인 스스로 바람직한 중소기업판로지원제도에 대해 보다 심도 있는 논의를 진행해 나가야 하는 시점으로 판단된다. 이를 위해서는 지난 12월말 개정된 구매촉진법의 주요 개정사항에 대한 중소기업인들의 정확한 이해가 전제되어야 할 것이다. 현재 시행령 등 하위 법령의 개정을 마련 중인 관계로 세부적인 시행방안이 확정되지는 않았으나 법 개정취지 등을 위주로 정부의 중소기업제품 판로지원제도의 개편방향에 대한 일선 중소기업인들의 궁금증을 풀어보면 다음과 같다. 단체수의계약제 2년후, 완전 폐지 우선 가장 궁금한 사항은 ‘단체수의계약제도는 앞으로 어떻게 되나?’일 것이다. 결론부터 말하면 단체수의계약제도는 폐지키로 하였으나 완전 폐지는 2년간 유예됐다. 감사원이 단체수의계약제도에 대한 감사결과를 발표한 직후 중소기업청이 제시한 방안은 단체수의계약제도의 즉각적인 폐지 후 중소기업간 경쟁제도로의 전환이었다. 이유는 ‘경쟁 제한적’인 제도로 중소기업의 경쟁력 향상에 도움이 되지 않으며, 운영상의 문제점이 많이 발생하고 있다는 것이었다. 이로 인해 한 동안 단체수의계약제도가 단점보다는 장점이 많은 제도이며 급격한 제도변화는 중소기업에 미치는 악영향이 크다는 중소기업계와의 의견 충돌이 지속되었고, 결국 완전폐지는 2년 유예하는 것으로 일단락됐다. 또한, 단체수의계약제도의 완전폐지에 대비하고 중소기업간 경쟁제도의 효율성을 검증·재고하기 위하여 정부가 도입코자 하는 중소기업간 경쟁제도 의무화 등 주요 보완대책은 2006년도부터 병행 실시하는 것으로 결론지어졌다. 결국 단체수의계약제도 자체의 실효성에 대해서는 아직도 상충되는 의견이 존재하지만 새로운 판로지원제도를 마련하고 실효성 높게 정착시켜 가야할 시점이라는 대다수 정책당국자의 의견에 따른 결과라고 보여 진다. 그렇다면, 단체수의계약제도를 폐지하는 대신 중소기업제품의 판매난을 완화해 나갈 수 있는 대체방안으로는 어떤 정책이 마련되었는가? 정부가 단체수의계약제도를 폐지하는 대신 중소기업제품의 판매난 완화 지원을 위해 마련한 보완대책은 다음과 같이 모두 10가지에 달한다. 중기제품 의무 구매 목표 비율제 첫째, 중소기업제품 의무구매 목표 비율제도가 도입된다. 의무구매 목표 비율제도라는 것은 정부기관, 지방자치단체, 정부투자기관 및 특별법인 등 공공기관이 1년간 구매하는 물품, 공사, 용역 등의 총액에서 중소기업으로 구매해야 하는 의무구매 비율을 설정하겠다는 것이다. 이 의무구매 비율은 전 공공기관을 통틀어 설정하기도 하지만 약 100여개에 달하는 각 공공기관별로도 의무구매 비율을 설정하여 관리하겠다는 것이다. 2003년말 기준으로 정부 등 공공기관은 연간 약 80조 원의 물품이나 공사·용역을 구매하고 있는데 이중 65%정도가 중소기업으로부터 구매하고 있는 것으로 보고되어 있다. 중소기업청에서는 각급 공공기관들과의 협의를 통하여 의무구매 비율의 설정을 추진하고 있으나 미국이 23%정도, 일본이 40%정도의 중소기업제품 구매를 유도하고 있음을 감안할 때 과연 어느 정도의 의무구매 비율이 설정될 수 있을지 관심이 모아지고 있다. 현재 65%정도의 중소기업제품을 구매하고 있다고 하지만 중소기업이 생산하지 않는 유류를 인근 주유소에서 구매했다는 이유로 중소기업제품 구매금액으로 산정하는 등의 오류가 있어 중소기업청이 각급 공공기관과 적정 의무구매비율을 설정하는 데에는 적지 않은 진통이 예상된다. 또한, 의무구매 비율제도가 실효성을 갖기 위해서는 각급 공공기관이 의무구매 목표 비율을 지키지 못했을 경우 제재할 수 있는 수단이 마련되어 있어야 하는 데 개정 법률에는 이에 대한 조치가 없어 중소기업청에서는 의무구매 비율 설정 및 그 이행 결과를 국무회의에 보고함으로써 각급 공공기관이 이행부담을 갖도록 하는 등의 방안을 강구중이다. 이 제도는 2006년도부터 시행된다. 중소기업 간의 경쟁제도 의무화 둘째, 중소기업간 경쟁제도가 의무화 된다. 즉, 중소기업청장이 지정한 제품을 정부 등 공공기관이 구매코자할 경우에는 특별한 사유가 없는 한 대기업을 제외하고 중소기업간의 경쟁을 통해 구매토록 하겠다는 것이다. 중소기업간 경쟁제품으로는 현행 중소기업간 경쟁물품 수 141개와 단체수의계약물품수 126개를 합한 약 270여 개의 제품이 지정될 수 있을 것으로 보이며, 이 제도가 본격적으로 시행될 2006년도부터 중소기업간 경쟁 대상으로 지정된 제품의 경우에는 공공조달시장에서 대기업의 참여가 제한되기 때문에 중소기업제품의 판매시장이 상당부분 확보될 수 있을 것으로 보인다. 그러나, 중소기업간 경쟁 의무화는 일반 경쟁을 원칙으로 하고 제한경쟁이나 수의계약은 예외적으로만 인정하는 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’ 이라함)과 배치되는 측면이 있어 이에 대한 조정문제가 남아있다. 즉, 일반경쟁을 원칙으로 하는 국가계약법의 규정에도 불구하고 공공기관의 구매 담당자가 중소기업간 경쟁 입찰을 우선적으로 시행할 수 있는지 여부가 문제될 수 있는데, 중소기업청에서는 중소기업간 경쟁제도의 경우에는 구매촉진법을 국가계약법에 우선하여 적용토록 하는 방안을 관계부처와 협의 중인 것으로 알려지고 있다. 한편, 중소기업청장이 어떤 제품을 중소기업간 경쟁대상으로 지정할지가 의문시 될 수 있는 데 물품 지정은 단체수의계약물품 지정형식과 유사하게 중소기업협동조합중앙회의 추천을 받아 지정여부를 검토하는 형식으로 추진되고 있어 대상제품 지정에는 상당부분 중소기업계의 의견이 반영될 수 있을 것으로 보여 진다. 중소기업 등급별 경쟁제도 도입 셋째, 등급별 경쟁제도가 도입된다. 앞에서 설명한 바와 같이 중소기업간 경쟁이 의무화된다 할지라도 실제 중소기업간에는 적지 않은 규모의 차이가 크게 존재한다. 즉, 종업원 300명 수준의 중견기업과 종업원 10인 미만의 소기업간에는 실질적인 경쟁이 불가능하므로 중소기업간 경쟁을 실시하되 권투 경기와 같이 기업 규모별로 여러 단계의 등급을 설정하여 유사 규모의 중소기업간에 경쟁을 실시토록 한다는 것이다. 물론 등급에 따라 참여 가능한 계약규모도 구분하게 된다. 등급을 구분하는 기준과 등급별로 참여가 가능한 계약규모는 중소기업청이 정하여 고시하고 중소기업별로 등급을 구분하는 실무는 중소기업협동조합중앙회에서 집행함으로써 운영의 효율성을 제고한다는 방침이다. 이처럼 등급별 경쟁을 실시해야만 우수하다는 소수 중소기업이 정부 조달시장을 독과점하게 되는 문제점을 해결할 수 있어 일본의 경우에도 이를 적극 활용하고 있다. 문제는 과연 어떤 기준으로 합리적인 등급구분 기준을 설정하느냐이다. 일본의 경우 매출액, 생산능력, 자본금, 유동비율, 업력 등을 기준으로 약 3∼4단계의 등급을 구분하여 등급별 경쟁을 실시하고 있으나 우리의 경우에는 매출액이나 유동비율 등 재무제표의 신뢰성에 대해 중소기업 스스로 신뢰성에 의심을 제기하고 있어 적정한 등급 구분 기준을 설정하는 데 적지 않은 어려움을 겪고 있다. 또한, 제조업의 경우에도 업종별로 특성이 다양하여 중소기업의 등급을 구분할 수 있는 기준이 각각 별도로 설정되어야 할 필요성이 크고, 용역 등 서비스 업종의 경우에도 생산능력 등에 대해서는 제조업과는 또 다른 기준이 마련되어야 하기 때문이다. 현재 등급구분 기준에 대한 업종별 의견을 수렴중이며 2006년도부터는 본격 실시할 예정이다. 계약이행능력 심사제도 실시 넷째, 계약이행능력 심사제도가 실시된다. 이 제도는 경쟁 입찰시 저가로 응찰한 중소기업에 대해 차례로 계약이행능력이 있는 지를 추가적으로 심사함으로써 중소기업간 경쟁 입찰로 인해 야기될 수 있는 덤핑 등 무분별한 출혈경쟁을 방지하기 위해 도입하는 것으로 중소기업간 경쟁 입찰을 실시하는 각급 공공기관으로 하여금 조달청 등에서 시행중인 적격심사와 유사하게 납품이행능력, 응찰가격, 신인도, 결격사유 등에 대해 종합적인 심사를 실시토록 하고 계약이행능력이 부족한 중소기업의 경우에는 가장 저가로 응찰하였다 할지라도 낙찰자로 결정하지 못하도록 하고 일정 점수 이상을 취득한 중소기업을 최종 낙찰자로 결정토록 한다는 것이다. 그러나 중소기업간 경쟁 입찰을 실시함에 있어 무분별한 가격경쟁이 아닌 실질적인 기술 및 품질경쟁이 이루어질 수 있도록 하기 위해서는 과연 어떤 심사기준을 적용해야 하는지에 대해 신중한 검토가 필요하다. 현재 조달청에서는 응찰가격을 가장 중시하여 100점 만점 중 60∼65점 정도를 부여하고 있으나 이로 인해 기술력 경쟁이 일어나기 보다는 예정가격을 알아맞히기 위한 입찰이라는 비판이 제기되고 있으며, 한국전력에서 같이 납품이행능력을 중시하여 70점 정도를 부여할 경우에는 신규 창업기업 등 후발 기업들이 불이익을 받을 수 있어 납품이행능력과 응찰가격 간의 비중을 적정하게 구분하기 위한 다양한 의견을 수렴중이다. 중소기업계에서는 당초 덤핑경쟁 등 출혈경쟁 방지를 위하여 일정가격 이상으로 응찰한 중소기업 중 최저가격으로 응찰한 자를 낙찰자로 결정하는 ‘제한적 최저가 낙찰제’의 도입을 요구했으나 정부에서는 시장이론에 따라 가격경쟁이 불가피하고 응찰가격과 납품이행능력을 종합적으로 고려해야 중소기업 간에 기술 및 품질경쟁을 유도할 수 있다고 판단한 것으로 보인다. 공사 자재 직접구매 의무화 다섯째, 공사용 자재에 대한 직접구매가 의무화된다. 이 제도는 정부 등 공공기관이 공공공사(公共工事)를 발주함에 있어 중소기업자가 생산하는 주요 자재에 대해서는 일반 공사에 포함하여 일괄발주하지 말고 공공기관이 직접 구매하여 건설회사에 공급토록 함으로써 중소기업이 대기업 등과의 하도급관계에서 겪고 있는 저가납품, 대금 지급 지연 및 직접 수주기회 상실 등의 문제를 해소하겠다는 것을 목적으로 하고 있다. 이 제도의 의무화는 중소기업계가 지속적으로 건의해온 사항으로 일반적으로 ‘분리발주’라고 통칭되고 있으나 국가계약법상 분리발주는 전기공사, 통신공사 등 전문공사를 일반 공사와 분리하여 발주하는 것을 지칭하는 것이며, 중소기업 생산 자재에 대한 분리구매는 ‘직접구매’라는 용어로 규정되어 있기 때문에 공사용 자재에 대한 직접구매라고 표현한 것이다. 직접구매 대상품목은 중소기업간 경쟁물품 중에서 선정하여 중소기업청장이 직접 공고하고 각급 공공기관에서는 연간 중소기업제품 구매계획 및 실적 집계 시 이들 물품을 구매한 실적을 별도로 보고하는 형식으로 운영될 계획이다. 현재도 공공기관별로 직접구매 대상물품을 취합하여 중소기업청에서 공고하고 있으나 직접구매 여부를 공공기관이 자발적으로 판단토록 하고 있어 구매실적이 저조한 등 실효성이 낮다는 평가를 받아왔었다. 기술개발품 우선구매제도 실시 여섯째, 기술개발제품에 대한 우선구매제도가 실시된다. 일반적으로 중소기업간의 활발한 기술경쟁을 유도하기 위해서는 우수 기술개발 제품에 대한 공공기관의 구매가 촉진되어야 할 필요성이 크다. 그러나 공공기관은 앞에서 설명한 바와 같이 일반경쟁을 원칙으로 하는 국가계약법에 따라 구매방식을 결정하고 있고 이에 따라 적정구매 여부를 감독받고 있어 법적인 근거 없이 특정제품을 수의계약 방식으로 우선 구매했을 경우에는 구매 담당자에 대한 책임문제가 발생하고 있어 기술개발제품에 대한 공공구매가 활성화되지 못했었다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 중소기업청장이 기술개발제품을 선정·공고하고 공고된 제품은 국가계약법시행령 제26조 제1항 제6호 바 목의 규정에 따라 수의계약으로 구매할 수 있도록 하겠다는 것이다. 사실 기술개발제품에 대한 우선구매제도는 과거에도 국가계약법에 규정되어 있었으나 우선구매대상물품으로 지정한 경우가 거의 없었기 때문에 활성화되지 못했었다. 기술개발제품 우선구매제도와 관련하여 또 한 가지 특징적인 것은 여러 협동조합에서 운영하고 있는 단체표준제품 중 우수인증제품에 대해서도 중소기업청장이 우선구매 대상물품으로 지정할 수 있도록 법률이 개정되었다는 점이다. 단체표준제도를 통하여서도 중소기업의 판매난이 완화되고 협동조합의 기능도 활성화될 수 있을 것으로 보여 진다. 기술개발 제품 성능인증제 도입돼 일곱째, 기술개발제품에 대한 성능인증제도가 도입된다. 앞에서 설명한 바와 같이 기술개발제품이라 할지라도 공공기관의 일선 구매담당자들이 성능에 대한 확신을 가질 수 없으므로 공인기관으로 하여금 기술개발제품의 성능을 인증토록 하겠다는 제도이다. 공인기관이 성능을 인증한 제품의 경우에는 공공기관이 보다 신뢰성을 가지고 손쉽게 구매결정을 할 수 있을 것이라는 생각이다. 그러나 현재도 GQ마크나 KT, NT 등 여러 형태의 품질 및 신기술인증이 이루어지고 있어 여타 제도와의 차별성을 어떻게 가져갈 것인가가 논의되고 있는 실정이며 기술개발과정에서 많은 자금이 소요되었을 중소기업에게 또 다시 성능인증을 받도록 함으로써 추가적인 비용부담까지 요구하는 것이 아니냐는 우려의 목소리도 제기되고 있다. 기술개발제품에 대한 우선구매제도와 성능인증제도 등은 올 7월부터 시행토록 구매촉진법이 개정되어 있어 시급히 시행방안을 확정하여야 할 상황이다. 성능보험제도 실시로 구매 유도 여덟째, 기술개발제품에 대한 성능보험제도가 도입된다. 여섯 번째와 일곱 번째에서 설명한 바와 같이 기술개발제품으로 성능인증을 받았다 할지라도 공공기관에서 실제 구매하여 사용하는 과정에서 예기치 못한 피해가 발생될 수 있다. 이런 경우에 또 다시 구매책임자에 대한 책임문제가 거론될 수 있어 성능보험 제도를 도입하겠다는 것이다. 즉 성능인증을 받고 성능보험까지 가입된 제품을 구매한 담당자는 기술개발제품을 우선구매 함에 따른 책임을 지지 않아도 됨으로써 이들 제품에 대한 구매를 적극 유도하겠다는 것이다. 이렇게 될 경우 사실상 기술을 개발한 중소기업에 대해 보험가입을 강제하는 효과가 나타나고 이는 또 다른 비용부담을 가중시키는 결과를 가져온다는 부정적 의견이 대두되고 있으며, 성능보험을 취급할 수 있는 수출보험공사와 일반 손해보험사 간에는 정부에서 보험부담 감축을 위해 마련 예정인 기금의 활용방안 등에 대해서도 이견이 존재하고 있어 제도의 본격 시행을 위해서는 보다 심도 있는 논의가 필요할 것으로 보인다. 중소기업 직접 생산 확인제 도입해 아홉째, 직접생산 확인제도가 도입된다. 이 제도는 중소기업간 경쟁이나 수의계약을 통해 공공조달시장에 참여하는 중소기업(제조업, 보훈단체, 장애인 단체 등 포함)이 공공기관에서 소요로 하는 제품을 하청생산하거나 구매하여 납품하지 않고 직접 생산하는 지를 확인하겠다는 제도이다. 이처럼 직접생산 여부를 확인함으로써 단순 유통업체나 페이퍼 컴퍼니(Paper Company)보다는 국내에서 직접 생산 활동을 영위하는 중소기업에게 보다 많은 수주기회를 부여하고 이들 중소기업이 생산기반을 더욱 탄탄히 할 수 있도록 지원하겠다는 취지이다. 직접생산 확인은 그 동안에도 중소 제조업체들이 경쟁 입찰 및 수의계약 등과 관련하여 꾸준히 제기해온 사안으로 그 동안 기술개발이나 생산 활동 없이 수주활동에만 매달려온 적지 않은 중소기업들에게는 큰 부담으로 작용할 제도이다. 그러나 정부로서는 직접생산 여부를 판단하는 기준을 설정함에 있어서는 등급구분 기준 설정이나 계약이행능력 심사기준 설정과 마찬가지로 업종별 특성을 감안하여야 하는 등 보다 세밀한 검토가 필요하고 사회적 약자로 인식되고 있는 보훈단체나 장애인단체에 대해서도 직접생산 여부를 정확히 조사해야만 실효성이 재고될 수 있는 중소 제조업체들의 요구도 해결해야할 과제로 남아있다. 종합정보망 구축, 정보 손쉽게 검색 열째, 공공구매 종합 정보망이 구축된다. 중소기업간 경쟁제도가 실효성 있게 정착되기 위해서는 공공기관의 구매담당자들이 구매희망 제품에 대한 정보 및 이를 생산할 수 있는 중소기업에 대한 정보를 손쉽게 검색할 수 있어야 하고 또한, 이들 중소기업들이 실제 계약이행능력을 갖추었는지 등에 대해서도 충분한 자료를 제공할 수 있어야 한다. 한편, 중소기업들에게는 공공기관의 구매계획 및 입찰정보를 실시간으로 제공함으로써 수주기회를 확대토록 하여야 한다. 이와 같은 요구사항을 충족할 수 있는 정보망을 구축하겠다는 것이며 이러한 공공구매 종합 정보망은 미국을 비롯하여 홍콩, 싱가포르 등에서는 이미 구축하여 활용하고 있으며 앞으로 공공조달시장을 더욱 투명하고 공정하게 유지하기 위해서도 반드시 필요한 시스템이라 판단된다. 아홉 번째 직접 생산 확인제도와 공공구매 종합정보망 가동은 2007년 1월부터 본격 실시된다. 이상에서 설명한 열 가지 보완대책은 개정된 구매촉진법에 도입 근거가 마련되어 있으나 실제 시행을 위한 시행령 등 하위규정은 아직 마련되지 않은 상황으로 도입 취지를 훼손하지 않는 한 세부적인 시행방안은 마련을 위해 중소기업들의 다양한 의견이 제시되어야 할 것이다. 중소기업청에서는 4월 현재 우선 올해 7월부터 시행되는 성능인증, 성능보험, 기술개발제품우선 구매제도 등 3개 제도에 대한 시행령 등 하위법령의 입법을 예고중이며 여타 제도에 대해서는 하반기부터 하위법령 개정을 본격적으로 추진할 계획이다.