한전 vs 정부, 전기요금 인상 줄다리기 - 에너지 원가 왜곡은 저탄소 녹색 성장 걸림돌

우리나라 공공기관은〈공공기관의 운영에 관한 법률〉에 따라 공기업, 준정부기관, 기타 공공기관으로 구분한다. 그중 공기업은 공공성보다 시장성이 강한 기관으로, 자산 규모는 2조 원 이상이면서 총수입액 가운데 자체 수입액 비중은 85% 이상인 '시장형 공기업'과 50% 이상 85% 미만인 '준 시장형 공기업'으로 구분한다. 2012년 6월 기준 우리나라 시장형 공기업은 모두 14개로 에너지 관련 공기업은 9개, 석유·항공·항만 관련 공기업은 5개다. 현재 에너지 공기업인 한국전력공사와 6개 발전자회사, 한국가스공사, 한국지역난방공사는 모두 경영난을 겪는 실정이다. 에너지 관련 공기업의 2011년 금융 부채 수준은 72조 6,000억 원으로 전체 공공기관 금융 부채의 31%를 차지한다. 그 원인은 고유가로 말미암은 원료비 가격 상승분을 적기에 요금으로 회수하지 못했기 때문이다. 한전과 6개 발전 자회사의 2011년 금융 부채는 47조 5,000억 원으로, 현재 소액 주주들이 김쌍수 전 사장을 상대로 전기요금을 제대로 인상하지 못했다는 이유로 1,400억 원 상당의 손해배상 소송 중이다. 최근 한전과 정부 사이에 전기요금 인상률을 놓고 팽팽한 줄다리기가 한창이다. 본지는 우리나라 '전기요금 체계와 현실화 필요성'을 주제로 7월 3일 국회에서 열린 토론회, 7월 18일 구본우 한전 마케팅 & 운영본부장의 대한전기학회 2012 하계학술대회 개막식 강연 내용, 국회예산정책처의 2011 공공기관 결산 평가 자료 등을 토대로 집중 분석해 보았다.

구본우 한전 마케팅 & 운영본부장은 대한전기학회 2012 하계학술대회 개막식에서
전기요금 인상 필요성을 주제로 특강했다. 주요 내용은 낮은 전기요금은 정책적으로
저탄소 녹색 성장을 저해하고, (한전)대내적으로 재무 건전성을 약화시켜
전력 산업 해외 진출에 걸림돌로 작용한다는 것이다.

전기요금에 관해 국민 대다수는 무감각한 편이다.가구당 월평균 전기요금과 통신요금을 비교하면 그 이유를 알 수 있다. 가구당 전기요금은 도시 지역 중산층은 4만 7,000∼4만 8,000원(전국 월평균 2만 3,000원)을 내지만, 통신요금은 16만 ∼17만 원을 낸다. 최근에야 한전과 정부 간 전기요금 인상 폭을 둘러싼 갈등으로 국민이 전기요금에 관심을 보이기 시작했다.
한전은 매년 매출액이 늘어남에도 영업 이익과 당기 순이익은 감소하는 추세며, 시설 투자에 드는 자금을 조달하기 위한 금융 부채는 2011년 말 기준 30조 12억 원(한전과 6개 발전 자회사 포함 47조 5,000억 원)으로 2006년 13조 7,946억 원(부채 비율 47.9%) 대비 16조 2,066억 원(113.2%) 증가했다. 금융 부채가 증가함에 따라 이자비용도 2006년에 6,745억 원에서 2011년에 1조 5,987억 원으로 급증했다.
수익성이 뒷받침되지 않은 금융 부채 급증은 재무 건전성을 취약하게 만드는데, 한전은 정부의 전기요금 규제로 2008년 이후 매년 영업 손실과 당기순손실이 발생하며, 그 규모도 매년 급증하는 추세다. 2007년에 1조 5,568억 원이던 당기 순이익이 2008년에 -2조 9,525억 원의 당기 순손실로 바뀌어 2011년에 -3조 5,141억 원에 이르렀다.

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산업용 전력 판매할수록 -5% 적자
우리나라 전기요금 체계는 수요 관리, 물가 관리, 소득 재분배, 제조업 지원, 농어민 보호 등을 정책적으로 반영해 계약 종별로 주택용, 일반용, 교육용, 산업용, 농사용, 가로등으로 구분한다. 주택용은 저소득층 가구에 낮은 요금을 부과하며, 전기 다소비 가구에는 전기 절약 측면에서 6단계 누진제를 적용한다. 이에 따라 전기요금은 많이 내는 가구와 적게 내는 가구 사이에 최대 11.7배 차이가 난다.
일반용, 교육용, 산업용 전기요금은 전압별로 저압(220V), 고압A(22.9㎸), 고압B(154㎸), 고압C(345㎸)로 세분하고, 계절별·시간대별로 차등 적용한다. 일례로 여름철 피크 시간대와 심야 시간대 전기요금은 3배 정도 차이가 난다. 농사용 전기요금은 용도에 따라 갑, 을, 병으로 구분하고, 가로등 전기요금은 정액제와 종량제로 구분한다.
2011년도 총 전력 판매량은 4551억㎾h이며 산업용은 55.3%, 일반용은 21.9%, 주택용은 18.0%, 농사용과 가로등은 3.2%, 교육용은 1.7%를 차지했다. 전력 판매 수익은 40조 6,000억 원이며 산업용은 50.3%, 일반용은 24.9%, 주택용은 21.2%, 농사용과 가로등은 1.9%, 교육용은 1.8%를 차지했다. 산업용은 판매에 비해 수익이 5% 낮은 반면, 일반용과 주택용은 판매에 비해 수익이 각 3% 높게 나타났다.

㎾h당 원가 보상률(회수율)은 총 87.4%로 전기를 100원에 만들어 87.4원에 판매하는 셈이다. 계약 종별 원가 보상률(총괄 원가 / 판매 단가)은 주택용이 88%(136 / 120), 일반용이 93%(110 / 102), 교육용이 86%(110 / 94), 산업용이 88%(93 / 81), 농사용이 35%(124 / 43), 가로등이 73%(119 / 87), 심야용이 67%(82 / 54)이다.
2011년 총괄 원가 부족액은 6조 3,725억 원이다. 산업용이 총괄 원가 부족액의 48%인 2조 9,298억 원인데, 이 중 대기업용인 산업용 을과 병이 2조 2,328억 원을, 중소기업용인 산업용 갑이 6,970억 원을 차지한다.

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재무 건전성 악화, 해외 입찰 고배
2001년에 비해 2011년(10년간) 유가는 두바이유를 기준으로 배럴당 364.1%, 소비자 물가는 36.9% 증가한 반면, 전기요금은 27.2% 증가했다.
전기요금은 10년간 종합적으로 16%(77원 → 90원) 증가했는데, 주택용은 7.1%(112원 → 120원), 일반용은 -5.6%(108원 → 102원), 산업용은 31%(62원 → 81원), 농사용은 동결(43원)이다.
10년간 생활요금 변동 추이를 보면 지하철 요금은 2.1배, 버스요금은 1.9배, 택시요금은 1.6배 늘어난 반면, 전기요금은 1.2배 늘어났다.
구본우 본부장(한전 마케팅&운영본부)은 낮은 전기요금으로 인한 문제를 정책적, 한전 내부적 측면에서 다음과 같이 설명한다.
정책적 측면에서 먼저 에너지 원가의 상대 가격왜곡이다. 10년간 등유 소비량은 50% 줄어든 반면, 전력 소비량은 56% 늘어났다. 즉, 1차 에너지인 유류에서 2차 에너지인 전력으로 비효율적인 에너지 대체 소비가 나타났다. 한국개발연구원(KDI) 자료를 보면, 유류를 전기로 전환할 때 효율은 85∼90%로, 이에 따른 추가 손실액은 연간 약 1조 원에 달한다. 다음으로 에너지 다소비 구조 고착화다.
GDP 대비 전력 소비량을 OECD 국가와 비교하면, 우리나라를 100%로 볼 때 일본은 35%, 미국은 61%, OECD 평균은 57%이다. 이처럼 우리나라 에너지 소비 구조는 후진국형이다. 이로 말미암아 CO2 발생량(100만 톤/ CO2 )이 증가해 1990년 대비 2009년 OECD 국가 평균은 8%인 반면, 우리나라는 125%로 세계 최고 수준이다. 즉, 저탄소 녹색 성장을 저해하는 것이다.
한전 자체 측면으로 낮은 전기요금은 한전의 적자로 나타나 부채와 금융비용(이자)이 늘어났다.
부채는 유가 급등분을 적기에 전기요금에 반영하지 못했기 때문으로, 2008년 이후 재무 구조가 급속히 나빠졌다. 향후 전기요금을 인상하지 않으면, 적자상태를 지속해 매년 12조 원에서 14조 원의 투자재원을 차입에 의존해야 한다. 무엇보다 중요한 것은 한전의 재무 상태 악화는 해외 전력 사업 추진에 걸림돌로 작용한다. 통상 국제 입찰 적격 심사(PQ)시 재무 능력을 주요 항목으로 심사하는데, 한전은 인도네시아 발리 석탄화력, 이집트 다이루트 복합화력 입찰 시 연속 적자에 따른 재무 능력 저하로 사전 심사에서 탈락했다.

2005년 이후 변하지 않은 요금 산정 기준
현행 공공요금은 <물가 안정에 관한 법률> 및 동법 시행령에 따라 제정한 공공요금 산정 기준을 기초로, 주무 장관이 정한 공공요금 산정 기준 및 관계 법령에 따라 결정한다. 전기요금은〈전기사업법〉및 동법 시행령으로 정한 기본 원칙 및 지경부장관이 고시한 전기요금 산정 기준에 따라 결정한다. 국회예산처는 "현행 공공요금 산정 기준은 2005년 이후 현재까지 개정 없이 유지해 공공 서비스와 관련한 환경 등을 적절히 반영하지 못하고 있다"고 지적한다.
전기요금과 관련한 근거 법령은〈물가 안정에 관한 법률〉,〈 전기사업법〉이다. ▲〈물가안정에관한 법률〉제4조(공공요금 및 수수료 결정) : 주무 장관은 다른 법률에서 정하는 바에 따라 결정·승인·인가 또는 허가하는 사업이나 물품의 가격 또는 요금(이하 '공공요금'이라 한다)을 정하거나 변경하려는 경우 미리 기획재정부장관과 협의하여야 한다. ▲〈전기사업법〉제6조(전기의 공공 약관) : ① 전기 판매 사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 전기요금과 기본 공급 약관을 작성하여 지식경제부장관의 인가를 받아야 한다. ② 지식경제부장관은 제1항에 따른 인가를 하려는 경우에는 전기위원회의 심의를 거쳐야 한다.
전기요금 결정은 한국전력공사 이사회 의결 → 지경부에 신청 → 지경부와 기획재정부 협의 및 전기위원회 심의 → 인가 → 시행 등의 절차를 거친다. 한전은 총괄 원가를 산정해 지경부에 전기요금을 신청한다. 총괄 원가는 적정 원가(전년도 결산 + 예산서 간 변동(전년, 당년)) + 적정 투자 보수(요금 기저 × 적정 투자 보수)다. 필요한 전기요금 인상률은 당해 연도에 발생한 비용과 판매 수익을 기준으로 산정하므로, 과거에 발생한 누적 손실을 보전하는 것은 불가능하다. 총괄 원가 미만의 전기요금 인상률은 당해 연도 손익으로 이어진다.

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한편 김정훈 의원(새누리당, 국회 지경위)은 "지난해 정부는 8월 1일자로 전기요금을 평균 4.9%인상하며, 서민 부담과 물가 영향을 고려해 최소한의 요금만 인상했다고 발표했으나, 국민에게 전기요금 부담을 전가한 채 정작 전력을 생산하는 발전 5사의 운용비용 절감 노력은 뒷전이다"고 지적한다. 이에 대해 구본우 본부장은 "2012년 한전의 총괄 원가 54조 3,000억 원 중 구입 전력비는 45조 6,000억 원(84.0%), 감가상각비는 2조 5,000억 원(4.6%), 인건비는 1조 5,000억 원(2.8%), 기타 2조 3,000억 원이다. 이를 제외하면 관리 가능 비용은 2조 4,000억 원(4.4%)으로, 그 대부분은 수선유지비, R&D 비용등필수경비다"면서, " 한전은 연평균 1조 4,000억 원의 자구 노력으로 3∼4% 이상 전기요금 인상 요인을 흡수하는 중이며, 2012년에는 구매 제도 개선, 신공법 도입 등으로 1조 1,000억 원 절감을 추진하고 있다"고 주장한다.

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한전은 올해 4월 26일 이사회에서 전기요금 13.1% 인상안을 의결해 지경부에 신청했으며, 지경부는 6월 5일 각 부처 간 협의안을 한전에 구두로 통보한 데 이어 6월 12일 한전에 전기 소비자 및 국민 경제 부담 증가를 우려해 조정안을 재검토할 것을 요청했다. 그 후 한전은 규정에 따라 총괄 원가와 전기요금 필요 인상률을 재산정했는데, 처음 13.1%보다 높은 16.8%였다. 지경부와 한전 간 전기요금을 둘러싼 갈등이 빚어진 것이다. 결국 한전이사회는 7월 9일 2번의 일정 연기, 3번의 정회, 9시간에 걸친 격론 끝에 전기요금을 10.7% 인상하고, 인상 요인 6.1%는 연료비 연동제를 개선해 흡수하기로 결의했다.
전기요금 현실화는 첫째, 전력 과소비를 억제해 에너지 절감 신기술 및 기기 개발을 활성화하며 에너지 절약 기반 산업 구조로의 개편을 촉진한다. 둘째, 유류에서 전력으로 대체 소비를 억제해 국가 에너지 효율을 향상시켜 연간 1조 원을 절감한다. 셋째, 녹색 성장 투자 재원을 마련해 CO2 배출 감축, 탄소세 시대 선제적 대비, 신재생에너지 사업 및 글로벌 에너지 사업을 확대한다. 무엇보다 중요한 것은 원가보다 낮은 전기요금은 세계적 화두인 저탄소 녹색 정책이란 시류에도 역행한다. 전기요금 인상! 이제 그 득실을 따지고, 잘못된 전기요금 산정기준을 바로잡고, 결정 기관을 정부에서 제3기관으로 옮겨야 하지 않을까.

바람직한 전기요금 체계, 어떻게 마련할 것인가?

전기요금 인상을 둘러싼 논란 속에 국회, NGO, 정부, 산업계가 7월 3일 국회도서관 소회의실에서 전기요금 체계에 관해 토론했다. 주제 발표에서 정한경 에너지경제연구원 선임연구위원이 ' 에너지 효율적인 전기요금 제도'를, 석광훈 에너지시민연대 정책위원이 ' 전력 수급 위기와 바람직한 전기요금 결정 시스템'을 발표한 데 이어 최규종 지경부 전력진흥과장, 임상혁 전국경제인연합회 산업본부장, 홍헌호 시민경제사회연구소장, 조영철 국회예산정책처 공공기관평가과장, 이정필 에너지기후 정책연구소 상임연구원이 토론을 벌였다.

정한경 에너지경제연구원 선임연구위원은 "현재 정부가 결정하는 요금 결정 방식은 에너지절약(효율 향상)보다 다른 정책적 목적을 강조하며, 경직적인 요금 체계의 관성적 운영에서 벗어나지 못하는 한계를 갖는다"면서, "에너지 효율 향상을 위한 구체적 요금 설계 대안들을 적극 검토해야 한다"고 주장했다. 정 선임연구위원은 "새로운 요금설계의 목적에서 필요 수입 회수와 수용가 간 공정한 비용 배분을 최우선 순위로 설정하고, 사업자 수입의 안정성, 수용가 부담 요금의 안정성, 보편적 필수 수요 충족, 수용가 이해 측면의 단순성과 실행의 용이성, 비용 효과적 부하 관리를 도모하는 경제적 효율성, 에너지 효율(투자) 촉진 등을 함께 고려해야 한다"면서, "이를 위해 실시간(시간별) 요금제, 일별 요금제 등 시간 기준 요금제 도입을 검토해야 하며, 연료비 연동제 실행, 유인 규제 제도 도입 등 다양한 방법을 통해 전기요금 결정 체계를 탄력화, 공식화해야 한다"고 주장했다.
석광훈 에너지시민연대 정책위원은 "현재 전기요금 논쟁은 산업과 가정 부문 간 산술적 형평성 여부에 치중했다"면서, "단순 형평성 논쟁보다 부문별 효율 개선과 국내 전력 수급 상황에 맞는 요금 제도를 검토해야 한다"고 지적했다. 특히 많이 인용하는 한일 산업/가정용 전력 요금 비교는 산업용은 개방하고 가정용은 독점하는 일본 요금 비율을 국내 현황과 비교하는 방식 자체에 타당성이 있는지 검토해야한다"는 것이다. 또한, " 낮은 요금을 유지해 온 전기요금 결정 방식과 전력 수급 계획이 악순환을 반복하는 것이 급속한 전력화와 수급 위기 발생의 원인이다"고 진단했다. 석 정책위원은 역전된 유류가격과 전기요금을 바로잡는 방안으로 전기요금의 대폭 인상, 난방유 및 제조업 유류에 대한 면세 수준 인하, 경부하 및 심야전기요금 개선, 지역별 송전 요금 적용 등을 제시했다. 이어 "지경부와 기획재정부 간 현행 전기요금 결정 협의 구조를 전문 규제 기관에 맡기는 등 독립적 전기요금 결정 구조로 바꿔야 한다"고 주장했다.
임상혁 전국경제인연합회 산업본부장은 "과도하고 임시방편적인 산업용 전기요금 인상에 반대한다"는 입장을 분명히 밝혔다. 안정적인 전력 수급을 위해 산업계가 이미 많은 노력을 기울이고 있으며, 국가 간 전기요금을 비교할 때 산업용은 주택용과 요금 비율을 비교하면 낮은 수준은 아니다"는 것이다. 또한 "최근 10년간 누적 인상률을 봤을 때 산업용 전기의 원가 회수율이 주택용보다 높으며, 지난해 요금 인상에 따른 인상 효과를 반영하기도 전에 다시 인상을 논의하는 것에 대해 우려한다"면서, " 예측가능한장기계획을수립해야한다"고 요구했다.
홍헌호 시민경제사회연구소장은 "전기요금을 인상해 전력 수요를 억제해야 한다"면서, "정부나 이해 당사자들이 국민을 설득하는 과정에서 부적절한 주장과 정보를 유포하는 것은 문제다"고 꼬집었다.
"산업용 중심으로 전기요금을 인상하자는 주장은 적절하며, 특히 대기업의 산업용 전기요금 할인제는 폐지해야 하지만, 부채 폭증을 이유로 전기요금인상을 주장하는 한전의 논리나 주택용 요금과 요금 비율을 근거로 산업용 요금 인상을 반대하는 산업계의 논리 모두 부적절한 근거에 기초하고 있다"는 것이다. 반면, " 가정용요금에 관해 공공복지지출 비율이 선진국의 절반에도 미치지 못하는 실정에서 정책적으로 낮게 유지하던 공공요금마저 인상하는 것은 신중히 생각해야 할 문제다"면서 과다한 인상이나 누진제 완화 주장에 대해 부정적 의견을 내놓았다.
조영철 국회예산정책처 공공기관평가과장은 전기요금 규제로 인한 한전의 부채 증가에 우려를 표하면서 "일부 언론이 발전 자회사 이익을 포함한 연결 재무제표의 한전 영업 이익을 기준으로 한전이 적자가 아니라는 주장을 하는 것은 오류다"고 주장했다. 또한, " 물가안정은거시경제정책수단으로 해야 하며 물가 안정을 위해 개별 가격을 규제하는 것은 시장 원칙에 맞지 않고, 전기요금 규제에 의한 기업 경쟁력은 지속 불가능한 가짜 경쟁력이라는 점에서 전기요금 규제라는 가격 보조 방식의 산업계 지원은 타당성이 없다"고 입장을 밝혔다. 조 과장은 단기적 방안으로 농사용 범위 축소, 부하 관리와 전기 절약 연계 요금제 도입, 연료비 연동제 도입으로 정부의 요금 규제 재량권 축소, 지역별 송전비용을 반영해 수도권 특혜 축소, 송전 설비 피해보상 제도 개선 등을, 장기적 방안으로 전압별 요금체계로 전환을 주장했다.

토론회에서 "전기요금을 정치적 목적으로 악용하는 현실에서 정부의
전기요금 결정권을 축소해야 한다"는 목소리가 나오기 시작했다.

이정필 에너지기후정책연구소 상임연구원은 "새로운 전기요금 체계를 마련해야 한다는 주제 발표에 공감한다"면서, "기존 저가격 기조의 전기요금정책을 개선하는 원칙으로 사회적 원가 주의 원칙, 공공성 강화와 사회 재투자 원칙, 복지를 위한 역교차 보조 원칙 등이 필요하다"고 제시했다. 이 연구원은 "특히 주택용 전기와 에너지 복지 관점에서 경제 위기로 인해 빈곤이 악화하는 점을 고려해 전기를 보편적 서비스로 인정해 적정 필요 전력량을 보장하되, 그 이상의 사용량에 대해 누진제를 강화해야한다"고제안했다. 또한, " 전기요금체계를마련하기 위한 정책과 제도의 설계만큼이나 사회적 공론화와 합의 과정을 어떻게 마련할지가 중요한 문제다"면서, " 이를 위해 원가공개 등 기본자료의 투명한 공개를 우선해야 한다"고 주장했다.
토론회 좌장으로 논의를 이끈 조영탁 한밭대 경제학과 교수는 "전기요금은 정직하고 공정하게 결정해야한다"면서, " 정치적 판단에 따라 좌지우지하지않고, 특정 소비자에게 혜택을 주기 위해 다른 소비자에게 큰 부담을 지우지 않으며, 전력 공급사의 방만한 경영으로 인한 적자를 소비자에게 전가하는 일도 없어야 한다"고 강조했다. 또한 "전력 과소비와 에너지 소비 왜곡을 막을 수 있어야 한다"면서, "이를 위해 요금을 결정하는 룰을 만들고, 가격 규제방식공식을만들어야한다"고밝혔다. " 물가상승률 대비 몇 %, 발전 연료비 대비 몇 %, 자체 효율대비 몇 % 등 합의된 룰과 공식에 따라 전기요금을 결정하도록 해야 한다"는 것이다.