[집중취재①] KDI 연구용역 결과 - 발전경쟁 확대 및 판매경쟁 도입, 원자력 부문은 복수대안 제시

이해관계자 충돌로 행사 도중 발표 중단

지식경제부와 한국개발연구원은 7월 9일 서울 양재동 aT센터에서
'바람직한 전력산업구조 모색을 위한 정책토론회'를 개최했다.

전력산업의 미래경쟁력 강화를 위해서는 발전부문의 경쟁은 더욱 확대하고 판매부문도 경쟁 도입이 필요하다는 연구결과가 제시됐다. 한국개발연구원(원장 현오석, 이하 KDI)은 7월 9일 전력산업구조 정책방향 연구결과를 공개했다.
애초 지식경제부(장관 최경환)와 KDI는 7월 9일 '바람직한 전력산업구조 모색을 위한 정책토론회'를 개최해 연구결과를 발표하고 토론을 진행할 예정이었다. 그러나 경주시민과 전국전력노동조합(이하 전력노조) 등 이해관계자들의 강력한 반발로 행사 도중 발표를 중단하고 연구용역 결과는 자료로 대체했다.
이날 행사는 KDI에서 연구한 결과를 전문가와 관계자가 함께 토론하고 나아가야 할 방안을 모색하는 자리였다. 그러나 대화와 소통이 없는 현재 우리나라가 처한 문제점을 적나라하게 보여줬다. 토론의 장은 비방과 욕설, 몸싸움으로 번졌으며 마지막엔 소화기까지 등장했다.

KDI 연구용역 보고서 내용 중 문제가 된 것이 한국전력공사(이하 한전)와 한국수력원자력(이하 한수원)의 통합, 그리고 발전 경쟁 확대와 판매 경쟁 도입, 즉 발전사 분리 부분이다.
경주시민을 중심으로 구성된 한전과 한수원 통합을 반대하는 '한전 · 한수원 통합 반대 범시민 비상대책위원회'500여 명은 일찍부터 토론회장을 가득 메웠다. 주최측은 돌발 사태에 대비해 신원 확인과 금속탐지기로 몸수색을 한 후 입장을 허락했다.
현오석 KDI 원장의 개회사와 김영학 지경부차관의 축사가 있은 후 김일헌 경주시의회 의장이 발언권을 얻었다. 김일헌 의장이 한전과 한수원 통합 반대 성명서를 발표하고 경주시민들은 단상으로 뛰어올라 농성에 돌입했다. 이 과정에서 행사 주최측과 경주시민의 격렬한 몸싸움이 벌어지고 고성이 오가는 등 토론회는 아수라장이 됐다.
경주시민의 분노를 산 대목은 바로 한전과 한수원 통합 부분이다.
만약 통합으로 정책 가닥이 잡히면 한수원은 한전과 함께 나주로 이전하게 된다. 정부는 2005년 중ㆍ저준위방사성폐기물 처분시설을 유치하는 대신 지역경제 활성화를 위해 한수원 본사의 경주 이전을 약속한 바 있다. 결국 경주시는 중ㆍ저준위방사성폐기물 처분시설만 떠안게 된다.
이날 배포된 KDI 연구용역 결과 보고서에도 한전과 한수원 통합 시 정부 정책의 신뢰성 훼손이 불가피하며, 방폐장을 유치한 지역주민을 설득하기 위한 대안 마련을 전제로 하고 있다. 그리고 자회사 유지라는 두 번째 대안도 통합과 함께 제시해 중립적인 입장을 취했다. 정부 입장에서는 원전 수출 역량 강화와 국민과의 약속 두 가지 중 하나를 선택해야 하는 딜레마에 빠졌다. 정부가 원전 수출 역량 강화 쪽으로 정책방향을 잡는다면 논란이 더욱 심화될 것으로 보인다.
김일헌 의장이 경주시민을 제자리로 돌려보내고 이수일 KDI 박사가 '대외 여건변화에 부응한 전력산업구조 정책방향 연구'용역보고서 발표에 들어가자 이번엔 전력노조 측이 발끈했다. 이경호 전력노조 실장이 통합과 자회사 유지 중 어떤 것을 선택할 건지 거세게 묻자 성난 경주시민과 전력노조 측 간에 또 한 번의 충돌이 일어났다. 심한 몸싸움 도중 누군가 소화기의 분말가루를 뿌렸고, 결국 토론회는 파행으로 끝을 맺게 됐다.

전력노조 측이 보고서 내용 중 특히 불만을 품었던 것이 바로 발전 경쟁 확대와 판매 경쟁 도입부분이다. 그동안 한전을 중심으로 발전 6사 재통합을 주장해 왔다. 그러나 보고서에서는 경쟁과 효율성에 무게를 둬 재통합은 무산됐으며, 심지어 발전 경쟁은 더욱 확대되고 전력판매 분야까지 내놓아야 할 판이다. 더구나 KDI는 한전과 한수원의 통합 여부도 중립적인 입장을 고수해 이마저도 불투명하게 됐다.
정부는 이같은 반대에도 경쟁과 효율성이라는 전체적인 흐름은 고수할 방침이다. 최경환 지경부장관은 "세계적으로 전력산업을 독점하는 나라는 없다"며, " 전력산업구조개편은 경쟁과 책임을 강화하는 방향으로 생각하고 있다"고 밝혔다.

KDI, 경쟁과 효율성을 높이는 방향으로 전력산업 개편 제안
한전, 발전에서 판매까지 내놓고 한수원 통합도 불확실

이수일 KDI 박사가 발표할 예정이었던 전력산업구조 정책방향 연구결과(대내외 여건변화에 부응한 전력산업구조 정책방향)는 결국 7월 13일 국회입법조사처(처장 심지연)와 에너지식량자원포럼(정병국 대표의원) 주최로 국회의원회관 소회의실에서 열린 '전력산업 구조개편 방향'에 관한 세미나를 통해 발표됐다.
정부가 선택할 수 있는 다양한 대안들을 제시한 KDI의 연구용역 결과에 대한 보고서는 변함없이 발전부문의 경쟁은 더욱 확대하고 판매부문도 경쟁 도입이 필요하다는 연구결과를 제시했다.
우리나라는 지난 2001년 한전의 발전부문을 한수원과 화력발전 5사로 분리해 경쟁체제를 도입했다. 그러나 2004년 당초 계획한 한전의 배전 · 판매부문 분할이 중단됐고, 이후에는 전력산업구조에 관한 명확한 정책방향 없이 과도기적 상황이 지속됐다.
심지연 국회입법조사처장은 개회사를 통해 "이러한 과도기적 상황에서 다양한 이해관계의 충돌이있을것으로예측된다"며, "전력산업의구조개편 문제는 단순히 전력산업이라는 특정 분야의 문제가 아니라 국민 모두가 관련된 문제이기 때문에보다 중립적이고 객관적인 입장에서, 거시적인 안목으로 이 문제를 논의해 줄 것"을 당부했다. 김영환 지식경제부 차관 역시 "전력산업 구조개편 방향은 석유, 가스산업에 영향을 미칠 것이며, 동시에 에너지 다소비 산업과 가정 경제에 지대한 영향을 미칠 것"이라며, "각 집단의 이해타산을 떠나 경제, 사회 발전을 위한 합리적인 정책방향을 도출하도록 논의해 줄 것"을 당부했다. 정병국 에너지식량자원 포럼 대표의원은 환영사를 통해 "전력산업 구조개편 문제는 미래사회에서 전력산업이 어떤 기능을 담당할 것인가를 염두에 두고 깊이 있게 논의해야 할 문제"라고 말했다.
그동안 전력산업구조를 둘러싸고 이해관계자별로 다양한 주장이 제기됨에 따라, 2009년 정부는 KDI의 연구용역과 공론화 절차를 거쳐 Zerobase에서 검토하기로 결정했다. KDI 연구용역 보고서에서는 해외 주요국의 정책 동향, 기업 동향, 환경 변화 등을 바탕으로 전력산업의 정책목표를 ▲ 공급의 안정성 확보 ▲ 효율성 제고 ▲ 기후변화 대응 ▲ 산업의 성장성 제고로 설정하고, 이를 달성하기 위한 구체적 정책 대안을 제시했다.
보고서에 의하면 그동안 발전 경쟁을 통해 연료구매비 절감, 건설 단가 감축, 발전기 이용률 향상 등 효율성이 상당히 향상된 성과가 있었으나, 연료 운송 및 재고 관리, 건설 인력, R&D 측면에서는 일부 비효율이 존재했고, 판매 독점으로 인해 전력소비부문의 효율성이 낮은 것으로 평가했다.
아울러 계통운영 기능 통합, 원전 수출 체계 일원화에 대해서도 검토가 필요하다고 분석했다.

논란이 됐던 연료구매방식에 대해서는 대량구매 시 할인 효과, 가격 협상력, 위험 분산, 경쟁 유인 등을 종합적으로 고려할 때 통합구매보다는 개별구매가 바람직하다는 결론을 내렸다. 유연탄은 일반상품과 달리 대량구매 시 물량 할인이 불확실하고 가격 협상력은 시황에 의존하므로, 위험 분산과 연료비 절감을 위한 경쟁 유인 측면에서 개별구매가 유리하다고 분석했다. 실제로 발전회사분할 이전에 한전은 일본 구매가격의 90.6%에 연료를 구매했으나 분할 이후 발전 5사는 저가탄 사용 확대 등 비용절감 노력을 통해 평균 구매가격을 일본의 85.1% 수준으로 낮췄다.
이러한 분석결과를 종합해 경쟁부문과 비경쟁부문은 최대한 분리하고, 대외 경쟁력 강화와 대내 경쟁 촉진의 균형을 추구한다는 기본방향 하에서, ① 정책기능 강화 ② 시장제도 개선 ③ 계통운영 기능 조정 ④ 발전경쟁 유지 및 화력발전회사 독립 ⑤ 판매경쟁 도입 및 한전 판매부문 분리 ⑥ 한수원의 지위 ⑦ 화력발전회사 규모에 대한 대안을 제시했다.
이번 세미나에서 서울대 이승훈 교수는 "전력산업 시스템의 현대화를 위해서 전력산업 구조개편이 필요하다"고 주장했고, 인천대 손양훈 교수도 "단일 공기업이 국가 전체의 전력이나 가스를 완전히 독점적으로 장악하고 경쟁을 거부하는 나라는 없다"며 구조개편을 강력히 촉구했다.
토론자들은 구조개편에 반대하거나 부분적 통합 안은 위험한 결과를 낳을 수 있다는 등의 의견을 제시했다.
김영욱 중앙일보 논설위원은 별도의 원자력 전문기업을 설치해 원자력의 경쟁력을 갖추는 것의 중요성을 강조했다.
에너지노동사회네트워크 이호동 대표는 소매경쟁은 전기요금 인하 및 소비자 후생 차원의 실익이 없으며, 영국에서 실시하고 있는 신전력거래방식(NETA : 발전과 판매의 겸업)은 경쟁 확대를 위한 방안이 아니라 불필요한 소매경쟁의 후유증을 극복하기 위한 제도적 보완사안임을 강조하면서, 우리 전력산업이 처한 현실에서 이러한 외국사례를 무리하게 적용하는 것을 경계했다.
경주지역의 현안을 대변한 오영석 동국대 경주캠퍼스 교수는 KDI의 보고서에 대해 전력산업구조를 너무 좁게 해석해 조직 개편 위주로 정책방향을 제시하고 있으며, 경제적 효율성만을 무리하게 따져 이해당사자와 사회적 효율성을 배려하지 못한 것으로 평가했다. 또한 한수원 이전은 '중ㆍ저준위방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법'에 근거해 2005년 11월 실시된 주민투표 결과로 결정된 법적 명시사항임에도 불구하고 연구용역에서는 이 법의 내용을 원천적으로 배제했다고 주장했다.
김영수 경상대 교수는 전체 발표자들의 입장과 논의를 전력산업의 공급 안전성, 운영 효율성, 산업 경쟁력, 그리고 에너지 주권성이라는 범주로 볼 때, 1998년 전력산업 구조개편의 논의에서 제기됐던 민영화 논리로부터 한 발짝도 앞으로 나가지 못하고 있음을 주장했다. 특히 KDI의 대안에 대해서는 제출된 정책들의 근거가 매우 빈약하다는 평가와 함께 공기업을 통합하지 말아야 한다거나 공기업 체제가 경쟁력을 확보할 수 없다는 편견에서 벗어나야 한다고 주장했다.
이번 세미나는 전력산업 구조개편과 관련된 문제에 다양한 이해관계가 얽혀 있으며, 이의 해결을 위해서는 각계각층의 소통과 심도 깊은 논의가 필요함을 보여줬다.
지식경제부는 KDI 연구결과와 토론회 시 제기된 의견과 전력공기업, 민간기업, 지자체 등 이해관계자의 의견을 수렴, 정책적 판단사항을 추가검토한 후 정기국회 이전에 정부방침을 결정할 계획이라고 밝혔다.

전력산업구조 정책방향 연구 결과

설비투자 관련 정책적 기능의 강화
먼저 전력수급기본계획의 수립 및 집행을 강화해야 한다. 전력/가스/열/1차 에너지를 통합적으로 계획하고, 계획에 반영된 설비투자를 적시에 유도하기 위한 유인체계의 설계가 필요하다. 이를 위해 전력/가스/열/1차 에너지의 통합계획 수립 및 관리를 위한 전문기관이 필요하다. 또한 전력수급의 불확실성이 상존하므로, 설비투자와 관련된 정책을 적시에 수행하기 위해서는 발전의 상당부문을 공기업체제로 유지할 필요가 있다.

전력시장제도(CBP)의 개선
신설 석탄발전기, 일반발전기에 대해 단일 SMP와 고정요금의 CBP 제도 운영이 필요하다. 원자력, 기설(旣設) 석탄발전기는 규제계약을 통해 CBP 시장에서 제외시켜 도매시장가격 안정을 유도하도록 한다. 또한 발전 · 판매부문의 경쟁여건을 고려해 향후 쌍무거래제도나 쌍방향 가격입찰제도 도입도 검토할 필요가 있다.
양수발전기는 화력 5사에서 전력가격 왜곡 가능성이 없는 한수원으로 이관한다. 또한 송변전 · 발전 운영의 연계성 강화, 고장 복구 효율화, 계통안정화를 위해 제주지역을 전력시장에서 제외하고 제주지역 발전소를 한전에 재통합시킨다.

계통운영과 송전망 소유의 통합
계통운영(SO)과 송전망 소유(TO)의 안정성 및 효율성 제고를 위해 계통운영과 송전망 소유를 통합시켜 TSO를 구축한다. 단, SO와 TO의 통합은 발전부문 등 경쟁부문으로부터 TSO를 소유 분리하는 제도개선을 전제로 한다. 위의 제도개선이 없는 상태에서는 SO와 TO가 분리된 현행 체제의 유지가 바람직하다. CBP 제도가 유지되고 TSO가 구축되는 경우 과도기적으로 시장운영기능(MO)도 한전에 통합시킨다. 전력거래소에서 수행하는 정책과 규제 기능은 정책규제기관 또는 이를 지원하는 전문기관에 이관한다.

발전경쟁 유지와 화력 자회사 독립
연료 구매, 발전소 투자 및 건설, 발전 운영 및 유지 보수 등은 경쟁을 통한 효율 제고를 위해 발전 경쟁 체제를 유지해야 한다. 단, 개별구매에 따른 운송 및 재고 관리비용 절감을 위해 발전사 간선박, 재고저장시설의 융통을 적극 유도한다.
화력 5사는 경쟁부문/비경쟁부문의 실질적인 이해관계를 분리하고 경쟁 촉진을 위해 독립이 바람직하다.
첫 번째 대안으로는 화력 5사의 독립공기업 전환이다. 한전의 유상감자를 통하거나 한전과 화력 5사의 재합병 후 인적 분할을 실행한다. 두 번째 대안은 화력 5사의 시장형 공기업 지정이다. 첫 번째 방안과 유사한 효과를 기대할 수 있지만 SO는 현재와 같이 전력거래소가 수행해 계통운영과 송전망 소유의 통합에 따른 TSO 구축의 편익 포기해야 한다. 또한 장기적, 절대적인 효율 제고를 유도하기 위해 경영평가지표를 개발할 필요가 있다.

판매경쟁 도입과 한전 판매부문 분리
종별 교차보조 해소와 전압별 요금체계 전환 일정에 맞춰, 산업용 · 일반용 · 교육용에 대한 판매경쟁을 도입해야 한다. 우선 주택용의 판매경쟁도입은 현행 누진율을 대폭 완화시켜야 하고 신규판매사업자의 진입 활성화를 위한 제도 보완이 필요하다.
화력발전사의 판매 겸업을 허용해 판매사업의 안정적인 운영을 도모해야 한다. 또한 판매경쟁도입에 따른 요금상승 우려를 해소하기 위해 원자력발전과 기설 석탄발전에 대해 규제계약을 체결할 필요가 있다. 규제계약 물량은 모든 판매사업자에게 판매물량에 비례해 배분하도록 한다. 모든 판매사업자에게 동일한 도매전력가격(규제계약의 규제가격과 계통한계가격의 가중평균값)이 적용되므로, 독립 판매사업자의 시장 진입과 판매경쟁이 활성화될 것이다.
한전은 비경쟁부문에 대한 최종 공급의무를 지니며, 경쟁부문에서 원가에 기초한 기본요금(Default Rate) 책정이 필요하다. 경쟁부문 소비자는 한전의 기본요금과 신규사업자의 경쟁가격 중 하나를 선택할 수 있다.
한전의 신규 판매 사업자에 대한 차별 가능성을 해소하기 위해 판매경쟁 도입을 전후해 한전 판매부문을 분리시킨다. 이에 대한 첫 번째 대안은 독립공사로 전환하는 것이다. 이는 차별 가능성을 해소시키고, 규제요금 및 기본요금의 투명성 확보와 예측이 가능하다. 두 번째 대안은 자회사로 분리하는 것이다. 향후 차별로 인한 판매경쟁 활성화 제약 등을 고려해 독립공사로의 전환을 검토하고, 조직운영의 안정성을 도모할 필요가 있다.
독립공사 또는 판매 자회사를 도매가격 변동에서 보호하기 위해서는 구입전력비를 기준으로 하는 연료비 연동제 도입이 필요하다.

한수원의 지위 검토
한전 · 한수원 통합과 자회사 유지라는 두 가지 대안이 있다.
첫 번째 원전수출역량 강화의 측면에서 한전과 한수원의 통합이 바람직하다. 한수원 통합으로 한전의 기능수행에서 차별이 발생할 가능성은 없으나 정부 정책의 신뢰성 훼손이 불가피하다. 때문에 방폐장을 유치한 지역주민을 설득하기 위한 대안이 마련돼야 한다. 대안 부재 시 향후 방폐장 및 원전 건설에 차질을 빚을 수 있다.
두 번째 자회사를 유지하는 한편, 해외원전사업에 대한 조정기능 강화로 한전과 한수원 간 통합적인 시너지 효과 발현을 유도한다. 원전 R&D체계 일원화가 필요하며, 이해관계 조정 및 인력운영의 효율화 방안을 모색해야 한다.

화력발전사의 규모 검토
화력 3사 체제 전환과 화력 5사 체제 유지라는 두 가지 대안이 있다.
화력 3사 체제로의 전환은 자원 개발 및 연료 도입, 발전소 운영, 기후변화 대응 측면에서 규모의 경제성 활용과 경쟁을 통한 효율 제고의 균형을 도모한다. 해외자원 개발, 연료 수송 및 재고 관리, 기자재 구매, 건설 인력의 운영 및 전문성, 핵심 R&D에서 규모의 경제성을 높일 수 있다. 기설 석탄발전기에 대한 가격 규제가 장기간 불가피하므로, 3사 체제 하에서도 화력사의 시장 지배력행사 가능성은 적다. 화력 3사 체제 하에서는 경쟁이 제한될 가능성이 높으므로, 경쟁의 활성화측면에서는 현행 화력 5사 체제를 유지시키는 것이 바람직하다.

글_백종윤 기자, 사진_송제민 기자