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[나침반]온실가스 배출권거래제 상쇄제도

2019-01-01

온실가스 배출권거래제 상쇄제도, 시장의 원리를 이용한 온실가스 감축 제도 온실가스 배출권거래제 상쇄제도는「 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」 제29조(상쇄)와 제30조(외부사업 온실가스 감축량의 인증) 등의 법률에 의거해 추진되고 있는 제도이다. 이때 외부사업이란 배출권거래제 할당 대상 업체의 조직 경계 외부의 배출시설 또는 배출활동 등에서 국제적 기준에 부합하는 방식으로 온실가스를 감축, 흡수 또는 제거하는 사업을 말한다. 할당 대상 업체는 외부사업에서 인증된 온실가스 감축량을 상쇄배출권으로 전환하여 온실가스 감축 목표달성에 활용하거나 배출권거래시장에서 거래할 수 있다. 글 강창대 기자 정부는 2009년 국가 온실가스 감축목표(2020년, BAU대비 30%)를 설정한 이후, 산업계, 일반시민 등과 함께 목표달성을 위한 다양한 정책을 전개해 왔다. 특히 국가배출량 중 2/3를 차지하는 발전·산업 부문 등에 대한 비용효과적 관리와 저탄소 산업육성을 위해「 저탄소 녹색성장기본법」 제46조에 따라 ‘온실가스 배출권거래제’를 도입하기로 하고, 산업계와 시민단체 등 각계의 의견수렴과 국회의 합의를 거쳐 2012년 5월「 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」을 제정했다. 이후 산업계, 전문가, 시민단체 등 폭넓은 의견을 수렴하여 2014년 9월 국가 배출권 할당계획(제1차 계획기간 동안 배출권 총수량 16억 8천700만 톤)을 확정했다. 같은 해 12월에는 23개 업종 520여개 업체에 온실가스 배출권을 할당하여 2015년 1월 1일부터 온실가스 배출권거래제를 시행하고 있다. 이후, 산업계 등 다양한 이해관계자와 소통강화를 위해 배출권거래제 협의회, 온실가스 배출권 바로알기 세미나 등을 운영하고 있다. 또한 정부는 2015년 6월 신 기후체제 출범을 앞두고 우리나라의 온실가스 감축목표를 2030년 BAU 대비 37%로 결정하는 등 환경선진국으로서 온실가스를 감축하기 위해 노력하고 있다. 배출권거래제란 기업들이 정부로부터 온실가스 배출허용량을 부여받고, 그 범위 내에서 생산 활동 및 온실가스 감축을 하되, 각 기업이 감축을 많이 해서 허용량이 남을 경우는 다른 기업에 남은 허용량을 판매할 수 있고, 반대로, 기업이 감축을 적게 해서 허용량이 부족할 경우, 다른 기업으로부터 부족한 허용량을 구입할 수 있도록 하는 제도를 말한다. 즉 배출권거래제는 온실가스 배출원을 근본적으로 제거하거나 개선하는 사업을 일컫는 것으로, 원칙적으로 단순히 생산량을 줄이거나 유지보수 등의 행태변화에 의한 감축활동은 외부사업으로 승인되지 않는다. 그 기준을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 외부사업 사업자가 할당의 대상이 되는 업체의 조직경계 외부에서 자발적으로 시행한 사업에 한한다. 단, 청정개발체제사업은 할당 대상 업체의 조직경계 내부에서 시행한 사업도 등록이 가능하도록 하고 있다. 1차 및 2차 계획기간에는 외국에서 시행된 온실가스 감축사업의 온실가스 감축량은 등록 및 배출권으로 전환할 수 없다. 외부감축실적이 타 법령에 의한 의무적 사항을 이행하는 과정에서 추진된 사업은 역시 등록할 수 없다. 일반적인 경영여건에서 실시할 수 있는 행동을 넘어서는 추가적인 행동 및 조치에 의해 감축이 발생되어야 하며, 외부감축실적은 지속적이고 정량화되어 검증 가능해야 한다. 마지막으로 배출량 인증위원회에서 승인한 방법론을 적용해야 한다. 등록 특례에 해당하는 사업도 있다. 예를 들어, 신재생에너지공급의무화제도(RPS)에 의해 RPS 공급의무자가 의무량을 초과한 신재생공급인증서(REC) 구매량에 대해 외부사업으로 등록이 가능하다고 한다. 그리고 HFC-23 감축사업 및 아디픽산 제조공정에서의 N₂O저감 사업에서 발생한 온실가스 감축실적도 등록 대상에서 제외된다. 단, 제1차 계획기간에 한하여 시장안정화를 위해 사용할 목적으로 등록이 가능하다고 한다. UNFCCC CDM CER 승인 및 인증 국내에서 시행되어 UNFCCC 청정개발체제(CDM) 사업으로 인증실적(CER)이 발행되어 이를 소유하고 있는 사업자는 이를 외부사업으로 승인 및 인증 신청이 가능하며, 할당 대상 업체의 조직경계 내부에서 시행된 사업도 가능하다. CDM 사업 절차에 따라 타당성검토를 완료한 경우, 외부사업 타당성을 평가할 때 일반요건 준수 여부만을 대상으로 평가할 수 있으며, CDM 사업 절차에 따라 검증을 받은 경우 절차를 간소화하여 문서의 일치성 및 타 제도와의 중복 여부에 대해서만 검토가 가능하다. 아울러 인증실적의 이중 사용을 방지하기 위해 인증을 받을 때 ‘CDM Registry’ 또는 ‘Annex I’ 국가의 ‘National Registry’ 내 보유계정에 있는 인증실적을 자발적으로 취소하고 그에 대한 증빙서류를 제출할 필요가 있다. 외부사업의 승인 및 인증절차 외부사업의 승인 및 인증절차는 크게 외부사업 승인과 외부사업 이행, 외부사업 온실가스 감축량 인증의 세 단계로 구분된다. 외부사업승인 단계에서는 외부사업 사업자가 사업계획서를 작성해 승인을 신청하는 것으로 시작된다. 이후 환경부 산하의 한국환경공단이나 외부 전문가 등을 통해 타당성평가가 이루어지고, 인증위원회에서 승인심의가 이루어진다. 심의 후에 환경부는 외부사업을 승인하거나 상쇄등록부에 사업자 등록을 마친다. 외부사업 승인을 마친 외부사업 사업자는 사업을 이행하면서 모니터링보고서를 제출한다. 제출한 보고서는 검증기관의 검증을 거친 다음, 인증을 신청한다. 이후, 환경부가 온실가스 감축량 인증 여부를 검토한 다음, 인증위원회에서 인증심의를 거치고, 최종적으로 환경부가 감축량 인증 및 상쇄등록부 등록을 마치게 된다. 상쇄등록부는 온라인(http://ors.gir.go.kr/)을 통해서 이루어진다. 이곳에서는 외부사업의 승인된 방법론에 대한 정보를 확인할 수 있고, 외부사업자의 외부사업 승인신청 및 변경 등과 같은 사업관리와, 외부사업의 감축량 관리, 외부사업의 온실가스 감축 인증실정의 확인 및 이전 관리, 인증실적의 상쇄배출권 전환 관리 등이 이루어진다. 이외에 외부사업 및 상쇄 관련 자료와 상쇄제도에 등록된 사업의 감축량 및 사업유형별 통계 관리 등의 기능이 있다. 상쇄등록부 시스템 (http://ors.gir.go.kr/ ) 현행 제도에 대한 비판적 관점 현실적으로 외부사업 요건이 까다롭고, 따라서 참여가 용이하지 않다는 목소리가 없지 않다. 외부사업은 할당 대상 업체의 조직경계 외부에서 온실가스 배출원을 근본적으로 제거 또는 개선하는 활동을 포함하는 사업의 일반적인 경영여건에서 실시할 수 있는 활동을 넘어서는 추가적인 활동 및 조치에 따라 온실가스 감축이 발생하는 사업으로 요건을 제한한다. 구체적으로 법적 추가성과 제도적 추가성, 경제적 추가성을 만족할 경우 외부사업 등록이 가능하다. 법적·제도적 추가성은 추진하고자 하는 외부사업이 현행 법 및 제도에 의해 제한을 받지 않아야 하며, 의무사항으로 규정되어 있지 않아야 한다는 것을 의미한다. 그런데 우리나라는 신재생에너지발전의무화제도나 온실가스에너지 목표관리제 등 의무사항으로 온실가스 감축을 규정하고 있는 법규가 폭넓게 적용되고 있어 외부사업을 통한 감축실적을 만들기 어렵다는 지적이 있다. 재생에너지의 경우에도, 의무 목표량을 초과해 전기를 생산해 이를 감축실적으로 인정받을 수 있지만 REC 가격이 더 높게 책정돼 굳이 초과 생산을 배출권으로 사용하려 하지 않는다는 문제점도 있다. 다음으로, 경제적 추가성도 있다. 이는 경제성이 부족하여 외부사업으로 추진하기 어려우나, 외부사업 인증실적 활용을 통하여 경제성 확보가 가능한 사업을 말한다. 이에는 연간 6만 톤 초과의 예상 온실가스 감축량 또는 흡수량을 갖는 사업에 대해 추가적으로 분석, 외부사업 감축실적의 판매를 통해 획득한 수익 외에 경제적 이익이 없다는 것의 증명 등이 검토되어야 한다. 그런데 경제적 이해를 감축실적에 의한 것만으로 제한할 경우 기업이 참여할 동인 역시 제한될 수밖에 없는 한계가 있다. 이외에도 아직까지 사업 실행을 위한 구체적인 방안 등이 부족하다는 지적도 있다. 예를 들어, 건축부문에서의 외부사업의 경우 신축에 제로에너지 공법을 도입해 에너지효율을 극대화하는 방안이 있다. 하지만 기존건물에 외부사업을 적용하는 방안은 에너지 사용을 줄이는 것 외에 이렇다 할 방법을 찾지 못하고 있다. 이 때 감축량 모니터링은 주로 도시가스나 전력 사용 요금고지서 정도를 계측정보로 사용할 수 있고, 감축량을 엄밀하게 비교하고 분석할 수 있는 방안이 많지 않다는 지적이 있다. 다양한 측량 혹은 계측 장비를 사용하기 위해서는 투자 규모가 커질 수밖에 없고, 그만큼 손익분기점이 길어질 수밖에 없다. 이는 사업자에게는 위험부담이 된다. 비록 이러한 문제점이 드러나고 있지만, 경제적 효과뿐만 아니라, 온실가스 감축을 통한 환경보호 등 공익적 차원에서 사업자들이 많은 관심을 갖고 방법론 개발 등에 노력을 기울일 필요가 있다. < Energy News >