[나침반]육상풍력 사업 환경성 검토 강화

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[나침반]육상풍력 사업 환경성 검토 강화

2020년 5월 1일 (금) 00:00:00 | 지면 발행 ( 2020년 5월호 - 전체 보기 )

육상풍력 사업 환경성 검토 강화
산업부, 발전사업 허가 기준 개정

3월 26일 산업통상자원부(이하 산업부)는 육상풍력 발전사업의 허가를 받을 때 환경성 검토를 강화하는 내용의 「발전사업세부허가기준 등에 관한 고시」 (이하 발전사업 허가기준 고시)를 개정했다고 발표했다. 산업부는 이번 제도 개선과 관련해 지난해 8월 23일에 발표한 ‘육상풍력 발전 활성화 방안’의 일환으로 추진됐다고 부연했다. 개선된 제도의 구체적인 내용과 더불어 그 배경이 된 육상풍력 사업과 관련한 갈등 상황 등을 살펴보았다.

정리 강창대 기자

자료제공 산업통상자원부, ㈔에너지전환포럼

그간 육상풍력 발전사업의 환경성에 대한 사점 검토의 필요성이 제기돼 왔다. 사업이 추진된 후 환경 및 입지 규제에 저촉한 문제가 발견되거나, 인근 주민의 반대에 부딪쳐 사업이 지연되거나 더 나아가 포기하면서 경제적 손실이 발생했기 때문이다.

풍력발전은 온실가스 감축효과가 상대적으로 크고, 산업적으로도 한국의 주력산업인 조선·해양플랜트·ICT 등과 연계돼 새로운 성장동력과 유망한 산업으로 평가 되고 있다. 그러나 2018년에 태양광의 보급실적이 143%를 달성하며 2,027 ㎿를 기록한 반면, 풍력의 보급실적은 목표대비 84%(168 ㎿)에 그쳤다. 특히, 육상풍력 발전사업의 추진이 지연되는 주요 원인으로는 입지애로가 45%, 주민 수용성 문제가 20%를 차지하는 것으로 조사됐다. 이처럼 내수시장에서의 보급과 확산이 지연되면서 국내 풍력업계의 기술수준과 가격 경쟁력도 경쟁국에 비해 점차 정체되는 문제로 이어졌다.

그래서 산업부는 이번 제도 개선을 통해 사업추진 과정에서 불확실성을 줄이고 풍력 산업이 발전할 수 있는 토대를 마련하고자 했다. 이에 발전사업 허가기준 고시를 개정해 육상풍력의 발전사업 허가 요건으로 환경성 검토를 추가했고, 이로써 사업 초기단계부터 환경적 영향과 입지 규제 저촉 여부 등을 점검하고, 보완 대책을 마련하도록 했다.

이번에 개정된 ‘발전사업 허가기준 고시’의 구체적인 내용은 육상풍력 발전사업 허가 단계에서 ①환경성 검토를 위한 근거 규정과 ②사업 대상지에 국유림이 포함될 경우 산림청 사전협의를 의무화하는 규정을 신설한 것이다.

이 규정을 근거로 산업부 산하 ‘풍력발전 추진 지원단’은 ‘육상풍력 입지지도’, 입지컨설팅(환경부) 등을 활용해 환경성을 사전에 검토하고, 그 결과를 전기위원회의 육상풍력 발전사업 허가를 심의할 때 제출할 예정이다. 또한, 산림청과의 사전 협의도 접수창구를 ‘풍력발전 추진 지원단’으로 일원화해 사업자 편의 높이고 내실 있는 협의를 유도할 계획이라고 한다.

풍력발전 추진 지원단은 풍력사업 1대1 밀착지원하기 위해 올해 2월 6일에 에너지공단 내에 신설됐다. 지원단은 한전과 발전 6사 등 유관기관과 환경, 산림 민간전문가 등 18명으로 구성됐다. 환경부 입지컨설팅은 지방 환경청이 사업자의 신청에 의해 환경영향평가전에 예정부지의 입지적정성에 대한 컨설팅을 무료로 제공하는 제도이다.

육상풍력 발전 활성화 방안

작년 8월 23일 발표된 ‘육상풍력 발전 활성화 방안’은 산업부와 환경부, 산림청 등 정부 관계부처와 더불어민주당 기후변화대응 및 에너지전환 산업육성 특위(이하 기후특위)가 가진 당정합의에 따른 것이었다. 정부 관계부처와 기후특위는 2019년 4월말부터 4개월간 공동으로 현장방문, 업계 의견수렴 등을 실시하였으며, 향후 환경성과 경제성을 동시에 고려하는 방향으로 육상풍력 발전을 활성화한다는 내용을 골자로 하는 대책을 마련해 왔다.

이렇게 마련된 ‘육상풍력 발전 활성화 방안’은 “자연 환경과 공존하며 보다 계획적이고 질서 있게 활성화”되는 것을 목표로 삼았다. 그리고 ①발전사업 허가 전(前) 초기단계에서의 환경성 검토 강화, ②불분명하거나 타당성이 부족한 환경·산림 규제의 합리적 개선, ③사업추진 전(全)과정을 원스톱(One-Stop) 지원하는 민·관 합동 지원단 신설 등 3가지 세부방향이 설정됐다.

첫 번째 세부방향에 따라, 풍황정보 위주의 기존 ‘풍력자원지도’에 후보 부지에 대한 환경 및 산림 규제정보까지 포함시킨 ‘육상풍력 입지지도’를 산업부와 환경부, 산림청이 공동으로 마련하게 되었고, 1단계로 작년말까지 풍황, 환경 및 산림 규제정보를 업데이트하거나 통합했다. 2단계로는 올해 말까지 해상도를 1 ㎞에서 100 m까지 높여 환경규제를 등급화하고 사업자에 대한 웹서비스 등을 추진할 계획이다. 또한, 산업부의 발전사업 허가 이전 단계에서 사업자가 환경입지(환경부)및 산림이용(산림청) 컨설팅을 의무적으로 받도록 했다. 이와 더불어, 사업자에 컨설팅 통보되는 결과에 현재보다 명확한 근거와 사유를 제시하도록 했다.

두 번째, 그간 육상풍력사업 허가가 금지되었던 국유림 내 인공조림지와 숲길에서도 조건부로 사업이 허가될 수 있도록 국유림법 시행령을 개정해 풍력시설이 보다 친환경적이고 안전하게 설치될 수 있도록 유도한다는 세부적인 방안도 세웠다. 구체적으로, 인공조림지가 사업면적의 10% 미만으로 포함된 경우 육상풍력사업을 허용토록하고, 숲길이 포함된 풍력사업의 경우 대체노선 제공 등을 조건으로 사업 추진을 허용하는 방안이다.

이외에도, 정부는 그간 범위와 의미가 다소 불명확했던 ‘백두대간 보호지역 등’, ‘생태·자연도 1등급 권역’ 등과 관련한 지침도 사업자가 예측가능성을 높일 수 있도록 보다 명확하게 개정해 나가겠다고 밝혔다. 뿐만 아니라, 사업자들이 일목요연하게 파악하기 어려웠던 ‘입지가 제한되는 국유림’에 관한 정보를 관련 규정(국유재산관리규정)에 명시함으로써 사업자들의 편의성을 제고하는 방안도 제시됐다.

세 번째 세부방향에 따라, 정부는 2019년 하반기에 한국에너지공단 내에 민관합동으로 육상풍력 발전사업의 모든 과정에서 밀착 지원이 가능한 육상풍력 ‘풍력발전 추진지원단’을 설립했다. 지원단은 사업 타당성 조사, 환경부·산림청의 입지컨설팅 연계를 통한 사전 환경성 검토 등은 물론, 인허가 획득, 사업 개시 후 단지운영 과정 등 풍력사업 추진의 모든 과정을 지원하게 된다. 특히, 지원단은 주민 수용성 확보를 위해 주민참여형 사업을 확대하고, 시설기부·수익공유 등 모범사례를 만들어 확산하도록 지원할 계획이다. 또한, 관계부처 합동으로 풍력사업 설명회도 정례화(분기별) 함으로써 사업자에 대한 정보제공을 강화하는 방안도 담았다.

산업부는 ‘육상풍력 발전 활성화 방안’을 통해 사업추진이 지연되고 있는 것으로 파악된 육상풍력 발전사업(80개, 4.4 GW) 중 약 41개 사업(2.6 GW)의 추진 여건이 크게 개선될 것이라는 기대를 내비치기도 했다.

삼척육상풍력단지 사례

2018년 12월 7일에 ㈔에너지전환포럼이 우원식 국회의원실에 제출한 「재생에너지 지역갈등 현장방문」 보고서에는 삼척육상풍력 사업의 추진에 따른 갈등 양상이 정리돼 있다.

삼척육상풍력단지는 한국남부발전과 유니슨이 육백산 풍력발전 SPC(특수목적법인)를 설립하고, 강원도 삼척시 도계읍 육백산 일대에 800억 원을 들여 설비용량 2 ㎿ 설비 15기, 총 30 ㎿ 규모의 풍력발전단지를 조성하는 사업이다. 이 사업을 위해 2011년부터 풍황 계측을 시작했고, 해당 육상풍력발전단지는 2013년 「제6차 전력수급기본계획」에 반영됐다. 2014년에 산업부와 환경부는 해당 풍력발전단지를 우선 추진협상대상 7개 단지 중 하나로 선정하였으며, 2016년 2월에 전기위원회에서 발전사업 허가를 받았다. 이후, 2017년에는 주민을 대상으로 육백산 풍력 사업추진 협약을 맺었고, 같은 해 7월에는 소규모 환경영향평가를 포함해 개발행위허가를 삼척시에 제출했다.

그런데 발전기 설치 예정위치 일대의 생태자연도 등급(국립생태원)이 2등급에서 1등급으로 확정 고시되면서 갈등이 빚어졌다. 삼척육상풍력단지는 당초 환경훼손 최소화를 전제로 생태 2등급지에 들어서도록 계획됐다. 주민들과 MOU를 체결하고 주민공청회를 진행하면서 인근 주민들의 기대를 사기도 했다. 그러나 단지가 조성될 장소의 생태자연도 등급이 2017년 8월에 상향되었고, 환경영향평가서가 반려되는 등 사업추진이 어려워졌다. 더구나 해당 지역은 산림청이 지정한 경제림지역이어서 광범위하게 벌목이 진행되고 있었다.

산림청은 국유림 관리관련 법에 의거해 사용계획이 확정된 곳은 풍력발전 입지가 불가하다는 입장을 내세웠고, 사용계획의 대상지를 비공개해 풍력발전 입지 계획을 세울 수도 없게 됐다. 또한, 개발행위 허가와 관련해서도 환경부와 산림청 등 부처마다 서로 상충되는 의견을 내놓으면서 혼란을 야기하기도 했다.

반면, 주민들은 지역경제의 근간이었던 탄광이 잇따라 폐광하면서 경제의 어려움을 겪고 있던 차에 삼척풍력 발전단지 조성을 지역의 숙원사업으로 받아들이기까지 했다. 투자를 통한 지역주민의 사업 참여가 가능한 이익공유형 풍력사업으로 추진됐기 때문이다. 또한 국내 풍력터빈 제작사인 ‘유니슨’이 이 사업을 공동으로 추진한다는 점에서 국내 풍력발전의 공급체인 구축에도 긍정적인 영향을 줄 것이라는 기대를 모았다. 지역의 인프라 확장에도 풍력발전단지는 긍정적인 계기가 될 것으로 보였다. 삼척시는 자체 예산이 부족해 기본 계획만 세우고 법정 도로 공사를 진행하지 못하고 있었다. 당시 사업 추진 주체가 풍력발전단지 조성을 위해 도로를 건설한 후 삼척시에 기부체납 하는 방안을 논의하기도 했다.

따라서 이번 육상풍력 발전 활성화 방안과 더불어 발전사업 세부 허가기준 등에 관한 고시 개정으로 육상풍력사업의 불확실성이 해소될 경우 무엇보다 삼척풍력발전단지의 개발에 탄력이 생길 것으로 전망된다.

서남해 해상풍력단지

「재생에너지 지역갈등 현장방문」 보고서에는 해상풍력단지와 태양광발전단지의 입지를 둘러싼 갈등 사례도 소개돼 있다.

정부는 2020년까지 세계 3대 해상풍력 강국을 실현하겠다는 계획을 세웠다. ‘서남해 해상풍력단지’는 국내 해상풍력산업의 국제 경쟁력을 확보하고, 신재생에너지 보급 확대에 기여한다는 정부의 목표 아래 국책사업으로 추진돼 왔다. 전원개발사업의 승인이 고시된 것은 2016년, 같은 해 5월에는 고창군과 보상 약정을 체결하고 어업 피해 조사 용역에 착수했으며, 2017년 10월에 어업피해보상 계획을 공고하기도 했다. 2018년에는 실증센터 60 ㎿의 해상 테스트베드(test bed)의 실증단지 구축이 시작됐고, 이는 향후 400 ㎿ 시범단지, 2,000 ㎿ 확산단지로 확대될 예정이다.

서남해 해상풍력발전 계획이 발표되자, 해당지역 주민의 반대에 부딪치면서 주민과의 논의가 이루어지지 못했다. 이미 원전건설과 운영으로 인한 어업피해에 대한 경험이 있었던 지역 주민들은 해상풍력발전단지 건설 역시 자신들의 생업을 침해하는 개발사업으로 인식했기 때문이다. 이에 사업주체는 상생방안을 비롯해 피해 보상을 제시했지만 합의를 이끌어내지는 못했다. 어민들의 반대가 심해지자 고창군은 변전소 사용권한을 불허해 이미 설치를 완료하고도 사용하지 못하는 상황이 만들어졌고, 반대에도 불구하고 사업주체가 전원개발 촉진법에 근거해 사업을 강행하면서 갈등은 더욱 깊어질 수밖에 없었다.

이후 풍력발전단지 건설과정에서 일회성으로 지원금을 지급하는 방식에서 해상풍력과 어업을 함께 개발하는 상생모델과 동일한 면적에서 어업의 편익을 늘리는 공존모델 등이 보상과 함께 추진되고 있다.