 에너지전환과 미세먼지 저감을 위한 에너지세제 환경·사고비용 등 내재화…효율·형평성도 고려
사단법인 에너지전환포럼은 6월 18일 오후 2시반, 프레스센터 18층에서 ‘에너지전환과 미세먼지 저감을 위한 에너지세제 개편방안’이라는 내용으로 3차 정기포럼을 열었다. 포럼의 좌장을 맡은 홍종호 상임공동대표(서울대학교 환경대학원 교수)는 이번 행사의 취지에 대해 “미세먼지와 온실가스를 포함한 환경비용 및 사고비용 등 사회적 비용을 내부화하기 위한 효율적이고 형평성 있는 과세 체계를 구축”하고 “미세먼지 주 발생원인 차량의 경유 소비를 저감하기 위한 과세 체계 구축과 연간 16조 원에 달하는 교통에너지환경세수의 효과적인 사용을 위한 세출구조 조정”이 필요한 시점에서 마련한 자리라고 강조했다. 정리: 편집부
첫 번째 발제를 맡은 에너지경제연구원 박광수 선임연구위원은 “미세먼지 감소를 위해 노후석탄발전소를 일시 중단하는 조치를 취했음에도 불구하고 2017년 석탄발전량은 2016년보다 증가했다”라며 “유연탄 소비가 전년대비 13.6% 증가했다”고 밝혔다. 다음은 박 선임연구위원의 발표내용을 정리한 것인다.
“전력 공급비용 구조 심각하게 왜곡돼 있다”
유연탄 발전은 가스발전에 비해 미세먼지(PM2.5)가 990배 더 많이 나온다. 석탄의 외부비용이 가스보다 kg당 3.4배 많은 478원인데도 가스는 유연탄 보다 개별소비세가 kg당 두 배 더 높고, 가스연료에는 유연탄에 없는 관세와 수입부과금이 있어서 2017년 기준 가스는 kg당 91.4원의 세금이 부과되고 유연탄은 kg당 36원의 세금이 부과되어 세제 체계가 왜곡되어 있다. 따라서 지속적이고 시장친화적인 개선을 위해서는 연료에 대한 과감한 세율조정이 필요하며, 유연탄 세율을 100원/kg 이상으로 인상하면 석탄에서 가스로 연료전환 효과가 크게 증가할 것이라고 전망한다. 유연탄 kg당 10원이 올라가면 발전단가는 kWh당 3.74원이 올라가게 된다. 유연탄 세율을 100원/kg이면 37.4원/kWh인 셈이다.
유연탄 세율 120원/kg으로 인상하는 경우 유연탄 발전 비중이 42.6%에서 22.1%로 하락하는데, 전력 판매단가는 13.6% 상승하는 것으로 추정한다. 다만, 가스연료에 대한 세율 조정, 판매단가 변화에 따른 발전량 감소 등을 반영했을 경우 전력 판매단가 인상요인은 줄어들 것이다. 하지만 이번 분석에는 한계가 있으니 다양한 세율 변화 시나리오의 설정을 통한 추가 분석이 필요하다고 보았다.
현재의 비용 구조 하에서 원전 축소 및 신재생 확대에 따른 요금 인상 요인은 크지 않다. 문제는 현재의 전력 공급비용 구조가 심각하게 왜곡되어 있어 개선이 필요하다. 그 과정에서 전기요금 인상이 불가피하고, 외부비용의 반영은 시장실패를 바로잡아 소비자 후생을 증진시키는 방법인데, 외부비용 반영에 따른 전기요금 인상을 에너지전환 때문에 발생한 것으로 해석하는 것은 곤란하다. 나아가 발전원간 대체도 중요하나 수요관리가 보다 강조되어야 하므로, 원료비연동제 또는 구입비용 연동제 도입을 통해 세율 조정 효과가 요금에 반영되어 가격시그널 기능을 강화할 필요가 있다.
두 번째 발제를 맡은 녹색교통운동 송상석 사무처장은 “2007년 2차 에너지세제 개편 당시 우려가 현실이 되어 국내 자동차 신규 등록에서 경유차가 폭증하면서 2013년 이후 휘발유차량 신규등록대수를 경유차가 추월해서 2015년에는 52.5%에 이른다”라며 경유차 증가를 제한하기 위한 세제 개편의 필요성을 주장했다. 다음은 송 사무처장의 발제를 정리한 것이다.
“수도권 미세먼지 주범은 경유차”
경유차량으로 인한 미세먼지 오염이 심각한 상황인데, 환경부 발표에 의하면 경유차 20종을 실제 도로 주행상태에서 측정했을 때, 18종의 차종에서 미세먼지 2차 생성물질인 질소산화물이 기준치에 비해 평균 6배 초과하는 것으로 나왔고, 중대형 경유 화물차의 경우, 배출허용기준을 강화해도 실제 운행 시 기준을 초과할 가능성이 높다. 경유 승용차 선호를 경감시키기 위해서 승용차 구입비용과 연비 등을 고려하여 휘발유와 경유 상대가격 비율을 OECD 평균인 100:91로 조정하려면 경유세를 현행에서 50원 인상으로 가능하다.
올해 일몰 예정인 교통환경에너지세와 관련해 한국교통연구원 국가교통통계를 보면 교통부문에서 발생하는 사회적 비용은 교통부문과 환경부문 비중이 63:37로 나타났다. 이를 준용한다면 교통환경에너지세의 교통시설 특별회계와 환경개선 특별회계 전입비중을 기존 80:15에서 60:35로 조정할 수 있다. 하지만 보다 근본적으로는 교통환경에너지세법의 일몰과 친환경세제 도입이 필요하며 올해 말 일몰 기한 전까지 사회적인 논의가 필요하다. 국토면적당 고속도로 연장이 OECD 33개국 중 5위이고 일반국도 연장은 3위에 달하는데도 국가별 SOC 예산 중 교통부문 비중이 최고수준이어서 더 이상 도로 건설에 쓰이는 교통시설 특별회계가 필요할지 의문이다.
한편, LPG 가격 인상에 따른 운송업자 부담 완화 차원에서 한시적으로 도입된 유가보조금에 대해서도 개편이 필요하다. 화물차 미세먼지 기여비중이 높은 상황에서 유가보조금 지급은 경유가격 인상 효과를 상쇄시킬 가능성이 높다. 유가보조금제도를 일정 기간을 두고 폐지하되 경유화물차를 소형 LPG 트럭이나 대형 CNG 트럭으로 교체하는 비용에 대해 보조금을 제공하는 정책으로 전환하는 것이 필요하며 경유차량이 장기적으로는 전기자동차, 수소차로 전환되어야 한다.
더불어, 해외의 LEZ(Low Emission Zone: 공해차량 제한지역) 운영사례, 런던의 혼잡통행료 시행 효과 등을 참고하고 운행차 기준의 개선, 적극적인 운행금지 정책과 통학차량 교체 등의 사업이 필요하다.
토론자로 나온 한림대 김승래 교수는 “그동안 에너지세제는 수십년 동안 도로건설 등을 위한 재원조달을 위하여 수송용 유류 위주로 과세되어 에너지원별 과세형평성을 심각하게 저해하고 환경문제 악화를 초래하여 왔다”며, “현행 에너지 가격체계는 2차 에너지세제 개편 당시의 적정 사회적 비용의 비율(100:121:60)을 충분히 반영하지 못한 결과, 연료간 균형적인 보급에 사실상 실패”했다고 평가했다. 다음은 김승래 교수의 토론 내용이다.
“연료간 균형적인 보급 사실상 실패”
사회적 비용을 유류세에 내재화시켜 ‘오염자 부담의 원칙’에 따라 사회적 최적화를 유도하는 한편, 유종간 균형 있는 에너지믹스가 될 수 있도록 유류세의 조정이 필요하다. 소득계층별 세부담 분석 결과 수송용에너지의 경우는 역진성을 크게 우려될 상황은 아다.
또한, 석탄화력발전의 경우 심각한 건강 피해에도 불구하고 여전히 값싼 에너지원으로 인식하는 것은 석탄의 각종 사회적 비용이 석탄가격에 제대로 반영되어 있지 않기 때문이다. 탈원전, 친환경 에너지전환 공약 이행을 위하여 유연탄발전 세율 지속 강화, 유연탄 수입·판매부과금 신설, 원전연료 개별소비세 과세 또는 부담금 부과를 통하여 석탄·원전 발전용 연료의 세금은 상대적으로 높이고 LNG 등 친환경 발전연료 세금은 상대적으로 경감하는 세제개편도 고려할 수 있다.
한편, 전기에 대한 환경세적 관점의 개별소비세를 고려할 수 있다. 경제전반의 에너지수요에서 전력소비의 비중이 확대되고 있는 상황이나 전기에는 전력산업기반기금만 부과되어 조세를 통한 사회적 비용이 반영이 불명확하고 전력 판매단가가 원가 이하에서 결정되는 상황에서 전기과세는 유류 등 기타 에너지과세와 형평성 제고 차원에서 고려할 필요가 있다.
두 번째 토론자인 환경정책평가연구원 이창훈 선임연구위원은 “한국은 ‘OECD Better life index’에서 2017년 전체 38개 회원국 중 29위로 낮은 수준일 뿐만 아니라 대기오염분야에서는 최하위”라고 밝히면서 “대기오염문제가 향후 더욱 심각해 질 것”이라고 예상했다. 2016년 발간된 OECD의 보고서에 따르면 2060년까지 대기오염으로 인한 초과 사망자수가 한국은 2배 이상 증가할 것으로 전망되고 있다. 다음은 이 선임연구위원의 토론 내용이다.
“한국, 대기오염문제가 더욱 심각해진다”
석탄발전의 장점은 연료비가 낮아 다른 발전원에 비해 발전단가가 낮다는 점이지만, 이때의 발전단가는 투자비, 연료비, 인건비 등 ‘사적’ 비용만이며, 오염물질 배출로 인한 외부비용이 제대로 고려되지 않았다. 현재 LNG 발전은 전체 외부비용의 약 55%가 과세되고 있는 반면, 유연탄 발전은 불과 22%만이 과세되고 있다. 따라서, 장기적으로는 환경비용으로 계산된 연료 kg당 170원 내외로 100% 과세할 수 있도록 하되, 중장기적으로는 LNG와 동일한 세율(91.4원)만큼 점진적으로 인상해야 하고, 100% 과세가 이루어지기 전까지는 석탄의 비효율적인 과도한 이용을 억제하기 위해 환경급전 등의 추가적인 규제조치가 보완적으로 시행되어야 한다.
더 나아가서, 산업용 유연탄 사용도 발전부문과 유사한 인체 및 환경피해를 초래하기 때문에 발전용에만 부과되고 있는 개별소비세를 모든 유연탄에 확대 적용할 필요가 있다.
한편, 대기오염물질의 배출은 미미하지만, 중대사고로 인한 위험이 초래하는 외부비용이 존재하는 원자력에도 과세가 필요하다. 핵연료세를 시행하고 있는 독일의 전례를 따를 때, 핵연료 1g당 8,700원(22원/kWh)을 과세할 수 있고 외부비용 추정 값들의 편차를 고려하여, 외부비용이 원자력 다음으로 높은 연료의 외부비용을 원자력의 외부비용 근사값으로 정책결정에 활용하라고 권고하는 독일 환경청의 권고를 감안했을 때, 유연탄 개별소비세 kg당 90원 수준을 반영하면 핵연료 1g당 14,000원(34원/kWh)까지 인상할 필요가 있다.
마지막 토론자로 나온 환경부 푸른하늘기획과 홍동곤 과장은 “2014년 미세먼지 배출량 통계에서 수도권과 전국으로 나눠볼 때, 수도권은 경유차가 1순위 배출원이고 전국 기준으로 석탄발전소는 3순위 배출원”이라고 지적했다. 또한, “미세먼지 오염에 미치는 국외요인은 수도권은 평상시 30~50% 수준”이라며 “국내요인을 줄이는 것이 미세먼지 저감에 상당한 비중”이라고 강조했다. “미세먼지를 줄이기 위한 중점과제에서 석탄발전 비중 축소와 노후 경유차 저공해화 및 경유차 운행제한 확대 등 외에, 에너지 세제 개편을 통해 실질적인 효과를 기대할 수 있을 것”이라고 했다.
<Energy News>
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